如何唤醒《水污染防治法》的生命力
- 2013/2/27 20:16:41 19572
- 来源：仪表网
摘要： 从国外水污染治理的经验看，通过立法为环境污染防治提供指导，是一条已被证明比较可靠和有效的路径。但我国的现实是，虽然早在1984年便已颁行《中华人民共和国水污染防治法》（该法历经1996年和2008年两次修订，现行《水污染防治法》即为2008年修订的版本），但自那时起的近30年内，水污染状况却愈演愈烈。是什么导致了这一尴尬现状？
从国外水污染治理的经验看，通过立法为环境污染防治提供指导，是一条已被证明比较可靠和有效的路径。但我国的现实是，虽然早在1984年便已颁行《中华人民共和国水污染防治法》(该法历经1996年和2008年两次修订，现行《水污染防治法》即为2008年修订的版本)，但自那时起的近30年内，水污染状况却愈演愈烈。是什么导致了这一尴尬现状？
对比发达国家的经验，我们可以发现，重要的原因之一在于“有法”并不意味着“可依”。如果一部法律徒具形式但实施性不强，就很难达到预期效果。国内环境法学者的研究表明，中国在水污染防治及整个环境保护方面的立法还有严重缺失，导致实际执法过程中法律条款的可执行性大幅降低。
可以将我国现行《水污染防治法》与美国1972年修订的《联邦水污染控制法》(即《清洁水法》)做一简单对比。《清洁水法》是美国立法机关制定的水污染防治领域的基本法律，也是公认具可执行性的环境污染防治法案之一，与之对比，就会发现我国现行《水污染防治法》存在的不足：
首先，单从体量而言，二者有明显差距。我国《水污染防治法》共有92个条款约1.2万余字，而《清洁水法》共有711个条款约11.3万余英文单词，二者体量差距如此之大，以至于该结论并不受中英文字数的不完全可比性影响。体量大意味着法律条款更具体。《清洁水法》侧重对法律的具体实施细节进行立法，不重在进行政策性和原则性的条款规定，而主要对管理措施、行为规则及法律责任等内容做出明确规定，并尽可能对执行中可能出现的各种问题进行规范。而我国的《水污染防治法》尽管历经二次修订，有很大进步，但总体上其中的规范大都过于原则而不具有(或难以具有)可操作性。为应对我国水污染的严峻形势，有必要改粗放型的立法模式为精细化的立法模式。
其次，与其他领域的立法不同，水污染防治乃至整个环境保护立法体系所规范的内容，有很大的可变性。现今科技高速发展，会产生越来越新颖和复杂的污染状况。这就要求环境保护相关法律在立法之时便确保条款的弹性和灵活性。如美国的《清洁水法》中特别规定了经济性上可行的“佳适用技术”概念，以适应科学技术不断更新的现实。反观我国的《水污染防治法》，在立法条文中并没考虑这一因素，导致许多技术性条款无法跟上现实发展，如监测标准、水质标准、水环境容量等内容严重滞后，令环境执法人员常常感到“法律不够用”。
以上是从形式上要求法律具有可执行性，但具有可执行性的法律不一定能被很好地执行，即不一定具备易实施性。这就要从更本质性的问题上去寻找原因。从《清洁水法》实施的经验看，政府规制与社会自我管制形成了良好的互补与互动，这是美国水污染防治取得成功的关键。尽管总体上以“命令控制型”形态为主，《清洁水法》仍为公众个体、团体及环保组织参与环境事务提供了很大空间，尤其公民诉讼条款的设立，使公民个人和团体均可对污染企业及失职的政府部门提起诉讼，从而极大促进了该法实施。
从我国《水污染防治法》的具体内容看，其呈现出强烈的行政管制特征，即有关法律规范以政府为主体，以污染企业为规制对象，呈现出“政府管制污染企业”的单一化威权体制特征。而现代污染问题的多发性、复杂性与政府管制之人力物力局限，决定了政府不可能有效监管所有排污行为，其法律实施效果不佳。
更重要的原因是，政府在某些情况下会慑于违法排污者的政治或经济影响而缺乏执法意愿。我国地方环保部门隶属于地方政府。而污染企业是环保部门的执法对象，也往往是地方的经济发展和财政税收的主要来源。这是地方政府实施管制的动因不足、实践中立法不能落实的首要原因。基于个人爱惜自身健康的本能，民众是有实施保护环境动因的主体，而根据现有法律，公民个人及环保团体等动因强的群体又恰恰几乎全被排斥在外。
我国素来有“自上而下”的精英政治传统。公众权利意识原本较弱，再加上公众参与基本上成为走过场，导致与公众息息相关的事反而游离于大部分人的关注之外。这与发达国家公众主动进行环境保护有很大差距。环境方面的公众参与，必须要改变“说了也白说”的现状，使公众影响环境决策不仅停留在口头和表面。此外，加强司法监督也是扩大公众参与的重要且可行的方式，探索并适用适合我国的环境公益诉讼制度，为公民保护环境提供法律依据，并对环境污染侵权事件实施惩罚性赔偿制度，使违法者为污染行为付出足够的代价，这些做法都将有助于水污染问题的解决。
另一个应充分注意的问题，是对企业的定位。德国莱茵河曾被冠以“欧洲下水道”的恶名，如今却河水长清，风景宜人，但莱茵河畔有大大小小企业不少于3000家！莱茵河起死回生的关键，在于企业的作用被重新看待。莱茵河畔的企业并不需要各自承担一套完整的污水处理系统，而是可选择几家企业合建，或将污水排放到其他企业合建的处理系统并缴纳一定费用。城市生活污水也会排放到这些企业合建的处理厂中，处理后的水还能出售。这样一来，对企业来说，处理污水不意味着增加成本负担，而是一种能收取回报的产业投资。因有利可图，德国的企业都非常乐于兴建污水处理厂。可见，仅将排污企业当作被管制的对象，远不如改变思路，通过激励与引导将企业变成环境保护的合作方来的有效。
一言概之，水污染防治的破局，需要具有可执行性和易实施性的法律。法律条款的灵活性，法律条款实施过程中立法、执法与司法各环节的良好互动和相互促进，是法律生命力的所在。
从国外水污染治理的经验看，通过立法为环境污染防治提供指导，是一条已被证明比较可靠和有效的路径。但我国的现实是，虽然早在1984年便已颁行《中华人民共和国水污染防治法》(该法历经1996年和2008年两次修订，现行《水污染防治法》即为2008年修订的版本)，但自那时起的近30年内，水污染状况却愈演愈烈。是什么导致了这一尴尬现状？
对比发达国家的经验，我们可以发现，重要的原因之一在于“有法”并不意味着“可依”。如果一部法律徒具形式但实施性不强，就很难达到预期效果。国内环境法学者的研究表明，中国在水污染防治及整个环境保护方面的立法还有严重缺失，导致实际执法过程中法律条款的可执行性大幅降低。
可以将我国现行《水污染防治法》与美国1972年修订的《联邦水污染控制法》(即《清洁水法》)做一简单对比。《清洁水法》是美国立法机关制定的水污染防治领域的基本法律，也是公认具可执行性的环境污染防治法案之一，与之对比，就会发现我国现行《水污染防治法》存在的不足：
首先，单从体量而言，二者有明显差距。我国《水污染防治法》共有92个条款约1.2万余字，而《清洁水法》共有711个条款约11.3万余英文单词，二者体量差距如此之大，以至于该结论并不受中英文字数的不完全可比性影响。体量大意味着法律条款更具体。《清洁水法》侧重对法律的具体实施细节进行立法，不重在进行政策性和原则性的条款规定，而主要对管理措施、行为规则及法律责任等内容做出明确规定，并尽可能对执行中可能出现的各种问题进行规范。而我国的《水污染防治法》尽管历经二次修订，有很大进步，但总体上其中的规范大都过于原则而不具有(或难以具有)可操作性。为应对我国水污染的严峻形势，有必要改粗放型的立法模式为精细化的立法模式。
其次，与其他领域的立法不同，水污染防治乃至整个环境保护立法体系所规范的内容，有很大的可变性。现今科技高速发展，会产生越来越新颖和复杂的污染状况。这就要求环境保护相关法律在立法之时便确保条款的弹性和灵活性。如美国的《清洁水法》中特别规定了经济性上可行的“佳适用技术”概念，以适应科学技术不断更新的现实。反观我国的《水污染防治法》，在立法条文中并没考虑这一因素，导致许多技术性条款无法跟上现实发展，如监测标准、水质标准、水环境容量等内容严重滞后，令环境执法人员常常感到“法律不够用”。
以上是从形式上要求法律具有可执行性，但具有可执行性的法律不一定能被很好地执行，即不一定具备易实施性。这就要从更本质性的问题上去寻找原因。从《清洁水法》实施的经验看，政府规制与社会自我管制形成了良好的互补与互动，这是美国水污染防治取得成功的关键。尽管总体上以“命令控制型”形态为主，《清洁水法》仍为公众个体、团体及环保组织参与环境事务提供了很大空间，尤其公民诉讼条款的设立，使公民个人和团体均可对污染企业及失职的政府部门提起诉讼，从而极大促进了该法实施。
从我国《水污染防治法》的具体内容看，其呈现出强烈的行政管制特征，即有关法律规范以政府为主体，以污染企业为规制对象，呈现出“政府管制污染企业”的单一化威权体制特征。而现代污染问题的多发性、复杂性与政府管制之人力物力局限，决定了政府不可能有效监管所有排污行为，其法律实施效果不佳。
更重要的原因是，政府在某些情况下会慑于违法排污者的政治或经济影响而缺乏执法意愿。我国地方环保部门隶属于地方政府。而污染企业是环保部门的执法对象，也往往是地方的经济发展和财政税收的主要来源。这是地方政府实施管制的动因不足、实践中立法不能落实的首要原因。基于个人爱惜自身健康的本能，民众是有实施保护环境动因的主体，而根据现有法律，公民个人及环保团体等动因强的群体又恰恰几乎全被排斥在外。
我国素来有“自上而下”的精英政治传统。公众权利意识原本较弱，再加上公众参与基本上成为走过场，导致与公众息息相关的事反而游离于大部分人的关注之外。这与发达国家公众主动进行环境保护有很大差距。环境方面的公众参与，必须要改变“说了也白说”的现状，使公众影响环境决策不仅停留在口头和表面。此外，加强司法监督也是扩大公众参与的重要且可行的方式，探索并适用适合我国的环境公益诉讼制度，为公民保护环境提供法律依据，并对环境污染侵权事件实施惩罚性赔偿制度，使违法者为污染行为付出足够的代价，这些做法都将有助于水污染问题的解决。
另一个应充分注意的问题，是对企业的定位。德国莱茵河曾被冠以“欧洲下水道”的恶名，如今却河水长清，风景宜人，但莱茵河畔有大大小小企业不少于3000家！莱茵河起死回生的关键，在于企业的作用被重新看待。莱茵河畔的企业并不需要各自承担一套完整的污水处理系统，而是可选择几家企业合建，或将污水排放到其他企业合建的处理系统并缴纳一定费用。城市生活污水也会排放到这些企业合建的处理厂中，处理后的水还能出售。这样一来，对企业来说，处理污水不意味着增加成本负担，而是一种能收取回报的产业投资。因有利可图，德国的企业都非常乐于兴建污水处理厂。可见，仅将排污企业当作被管制的对象，远不如改变思路，通过激励与引导将企业变成环境保护的合作方来的有效。
一言概之，水污染防治的破局，需要具有可执行性和易实施性的法律。法律条款的灵活性，法律条款实施过程中立法、执法与司法各环节的良好互动和相互促进，是法律生命力的所在。
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